커버스토리 제 1197호 (2018년 11월 07일)





“제조업 포기는 패배주의”… 2016년 ‘나바로 보고서’ 다시 보니

[커버스토리= “무역 갈등은 시작일 뿐” 트럼프의 ‘준비된 패권전쟁’]
-대중 무역전쟁 ‘지침서’로 재주목…“무역적자 해소해야 제조업 부활”

[편집자 주] 중국을 겨냥한 미국의 공세가 심상치 않다. 단순한 무역 갈등을 넘어 전방위적인 패권전쟁의 양상을 보인다. 트럼프 정부는 치밀하게 준비한 정교한 공격 카드를 하나씩 꺼내며 중국을 압박한다. 세계 최강을 넘보는 중국에 대한 미국의 ‘공포’와 ‘분노’가 생각보다 뿌리 깊다는 것이 분명해지고 있다. 중국은 1980년대 패권전쟁의 패배로 주저앉은 일본의 전철을 밟게 될까.

미·중 무역전쟁의 여파는 한국에도 심각한 영향을 미친다. 이미 국내 경기 상황이 심상치 않은 조짐을 보이고 있다. 경기동행지수는 6개월 연속 마이너스 흐름을 보이고 있고 제조업체감지수도 2년 만에 가장 낮은 수준으로 떨어졌다. 미·중 패권전쟁의 시나리오를 살펴본다.

미국과 중국의 패권전쟁이 본격화되고 있다. 중국몽을 꿈꾸는 시진핑 주석을 향해 트럼프 대통령은 더욱 날카로운 칼날을 들이밀며 팍스 아메리카나 고수의 기치를 올리고 있다.



[한경비즈니스=이정흔 기자] “도널드 트럼프 대통령은 무역 전쟁을 시작하려는 것이 아니다. 이미 시작된 무역 전쟁을 끝내려는 것이다.”

트럼프가 미국의 대통령 후보 시절이던 2016년 당시 트럼프 캠프의 수석 경제고문을 맡았던 피터 나바로 백악관 무역제조업정책국장 겸 국가무역위원회(NTC) 초대 위원장과 윌버 로스 상무장관이 함께  작성한 경제정책 보고서(일명 나바로 보고서)의 결론이다. 미국과 중국의 무역 전쟁으로 인한 위기감이 고조되고 있다. 이 전쟁이 단순한 무역 전쟁이 아닌 기존 강대국과 신흥 강대국 간의 ‘패권전쟁’이라는 것은 더 이상 논란의 여지가 없다. ‘최후의 1인자’가 가려질 때까지 양국은 서로에 대한 공격을 멈추지 않을 것이고 그 사이에서 한국은 큰 혼란에 휘말릴 가능성이 높다. 

이제 막 시작된 두 강대국의 충돌이 어떻게 전개될지, 그 힌트를 찾아볼 수 있는 게 나바로 국장과 로스 상무장관이 작성한 2016년 경제정책 보고서다. 두 사람은 모두 현재 미국의 통상정책을 이끌고 있는 핵심 인물들이다. 특히 트럼프 행정부의 ‘경제 정책 브레인’ 역할을 맡고 있는 나바로 국장은 현재 벌어지고 있는 무역 전쟁의 설계자라 할 수 있다. 현재 진행 중인 미·중 전쟁의 ‘지침서’ 역할을 하고 있는 이 보고서의 내용을 살펴본다.

2016년 트럼프 대선 정책 보고서의 첫 페이지.



◆ “‘뉴 노멀’은 패배주의,  서비스가 아닌 제조업에 답이 있다”

[2016년 보고서] ‘감세, 규제 완화, 에너지 비용 인하와 만성적인 무역 적자 해결.’ 이 네 가지는 트럼프 경제정책의 핵심이다. 트럼프 경제정책의 목표는 미국의 실질 국내총생산(GDP) 성장률을 높이고 이를 통해 일자리를 창출하고 국민의 소득을 높여 최종적으로 세수를 증대시키는 것이다. 트럼프의 감세정책은 그 시작일 뿐이며 이 네 가지 정책들이 모두 맞물려 돌아갈 때 비로소 ‘실질 GDP 증가’로 이어질 수 있다.

1947년부터 2001년까지 미국의 연간 GDP 성장률은 3.5%였지만 2002년 이후 이 숫자는 1.9%로 떨어졌다. 오바마 행정부와 진보 경제학자들은 이와 같은 저성장의 시대를 ‘뉴 노멀’이라고 명명하며 그 원인을 인구구조의 변화 등에서 찾는다. 하지만 이는 지나치게 안일하고 패배주의적인 분석이다.

이들은 ‘높은 세율’과 ‘강화된 규제’가 미국 경제의 성장을 어떻게 저해하고 있는지에 대해서는 무시하고 있기 때문이다. 과도한 규제는 기업의 운영비용을 증가시키고 연구·개발(R&D)과 고용에 대한 투자를 감소시키며 기업들의 ‘오프쇼어링(생산 기지의 해외 이전)’을 부추긴다. 헤리티지재단과 전미제조업자협회(NAM)는 미 기업들이 과도한 규제로 연간 2조 달러의 비용을 감당하고 있고 그중에서도 영세 제조업체들은 평균보다 3배 정도 더 부담을 크게 느끼고 있다고 발표한 바 있다. 트럼프의 규제개혁 정책은 의도적으로 ‘제조업을 살리는 데’ 집중할 것이다.

트럼프의 규제 개혁 정책은 에너지 정책과도 연결된다. 오바마 행정부는 2050년까지 미국의 탄소 배출의 80%를 줄일 계획이었다. 이는 향후 30년간 미국 경제에 5조3000억원의 추가 비용을 일으킬 것이다. 이는 에너지 비용의 증가로 연결되고 기업들의 운영비용을 높일 것이다. 트럼프는 석유·석탄·천연가스 등 모든 에너지 자원에 규제를 완화함으로써 에너지산업을 키우고 결과적으로 에너지 관련 수입을 줄일 것이다.

이와 함께 북미자유무역협정(NAFTA)과 2001년 중국의 세계무역기구(WTO) 가입, 2012년 힐러리 클린턴 전 국무장관이 주도한 한·미 자유무역협정(FTA) 등 나쁜 무역협정도 미국의 경제성장률을 떨어뜨리는 데 촉매 역할을 했다. GDP가 성장하기 위해서는 소비 증대와 정부의 지출·투자·순수출을 늘릴 필요가 있다. 다시 말해 한 국가의 무역 적자가 심해지면 GDP의 성장을 줄이는 결과를 낳게 된다. 이와 같은 구조적 문제가 지난 15년간 미국의 경제성장을 막아 왔다.

지금까지 언급한 ‘과도한 규제’와 ‘나쁜 무역 협상’ 그리고 ‘과도한 증세’는 지금 이 시대의 필연적인 요소가 아니고 정치인들의 잘못된 정책의 결과물이다. 따라서 ‘뉴 노멀’이 영원할 것이라는 판단은 틀리다.

‘뉴 노멀’에 대한 진보 경제학자들의 해결책은 서비스산업을 키우는 것이다. 하지만 서비스산업은 여전히 저소득 일자리의 비율이 높다. 미국 경제의 핵심은 ‘제조업 일자리’다. 노동시장에 가장 높은 소득을 제공하는 일자리도 제조업이다.

제너럴모터스(GM)나 포드와 같은 제조업체가 중국이나 멕시코에 공장을 짓는다면 이는 자동차 부품 업체들의 수많은 일자리도 함께 사라지는 것을 의미한다. 미국 내 제조업 일자리의 감소를 자동화 등에 원인을 돌리는 이들도 있지만 독일은 여전히 제조업 일자리 비율이 20%에 달한다. 미국은 이 수치가 가장 높았을 때인 1997년 22%에서 지속적으로 감소하고 있다.

기업의 운영자들은 늘 자신들의 이익을 극대화할 수 있는 곳을 찾아간다. 기업들의 투자가 해외가 아닌 미국으로 돌아온다면 GDP 증가에 직접적으로 기여할 것이다. 트럼프의 세금 개혁 정책은 기업들에 인센티브를 제공함으로써 이들의 리쇼어링(생산기지가 다시 돌아오는 것)을 유도하는 데 중점을 맞출 것이다.

도널드 트럼프 미 대통령이 백악관에서 마이크 펜스 부통령, 마이크 폼페이오 국무장관, 스티븐 므누신 재무장관 등과 함께 각료회의를 하고 있다.



[지금 트럼프는]
오바마 정부에서부터 시작된 ‘미국의 제조업 부흥 정책’은 트럼프의 ‘미국을 다시 위대하게’와 결합하며 정점에 도달하고 있다. 트럼프는 취임 첫해인 2017년 모두 55개 행정명령을 내놓았는데 그중 4분의 1이 제조업 부흥과 관련된 것이다. ‘미국산 구매, 미국인 고용 촉진’, ‘백악관무역제조업정책국 신설’ 등이 대표적이다.

감세와 규제 완화는 제조업 부흥을 위해 트럼프가 가장 적극적으로 사용 중인 무기다. 트럼프는 올해 1월 미국 법인세율을 35%에서 21%로 크게 낮췄다. 백악관은 지난 6월 트럼프 취임 500일간 신규 규제 1개당 과거 규제 22개를 폐기했다고 발표했다. 자금 조달의 용이성, 정부의 간섭 수준 등 전반적인 비즈니스 환경을 개선하며 해외로 나갔던 기업들의 복귀를 유도하는 ‘리쇼어링 정책’도 점차 효과를 내고 있다. 세이프가드·상계관세 등 세계 각국을 대상으로 다양한 통상 조치들을 꺼내든 점도 기업들의 미국행을 부추겼다. 딜로이트는 미국 생산성위원회와 공동 발표한 보고서에서 미국이 2020년 중국을 제치고 전 세계 제조업 1위의 지위를 되찾을 것이라고 예측하기도 했다.

트럼프의 에너지 정책은 ‘에너지 자원의 개발·이용 확대’와 ‘탄소 감축 정책(CPP) 폐지’에 방점이 찍혀 있다. 트럼프는 취임 이후 현재까지 오바마 행정부가 친환경 에너지 정책의 일환으로 시행한 환경 파괴적 자원 시추, 파이프라인 건설 중단 행정명령을 적극적으로 폐기하고 있다. 자연보호 구역뿐만 아니라 연방 공유지 내 원유·가스 시추 활동을 허용한 것이 대표적이다. 이와 함께 지난 8월 유엔기후변화협약(UNFCCC)에 파리협정 탈퇴 의향서를 공식적으로 제출하고 대내적으로는 오바마 행정부의 CPP를 폐기하는 작업도 진행 중이다.

이와 같은 연장선상에서 미국의 만성 적자를 해결하기 위한 무역 전쟁은 트럼프의 ‘제조업 부흥 정책’의 마지막 퍼즐이나 마찬가지다.

◆“중국은 가장 큰 사기꾼, 나쁜 무역협정 뜯어고친다”

[2016년 보고서] 빌 클린턴 전 대통령 집권 시절인 2001년 중국의 WTO 가입은 미국 시장을 중국에 내주는 계기가 됐다. 중국 정부로부터 불법적으로 과도하게 보조금을 지원받은 수입품들이 미국 시장에 홍수처럼 쏟아지며 미국의 만성적인 적자가 거대해졌다. 이는 또한 미국 제조 기업들의 오프쇼어링을 부추겼고 미국 국내에 대한 투자를 감소시키는 원인이 됐다. 저스틴 피어스 미 중앙은행(Fed) 연구원과 피터 쇼트 예일대 교수에 따르면 2001년부터 2007년 사이 미 제조업 부문에서 사라진 일자리는 대부분 중국에 돌아갔다.

데이비드 아우터 매사추세츠공과대(MIT) 교수는 이를 ‘중국의 무역 쇼크’라고 묘사했다. 미국 제조업 노동자들의 증가하는 실업률과 소득 감소 등이 대부분 이와 같은 위험에 노출된 결과다. 2012년 한·미 무역협정도 마찬가지다. 오바마 행정부는 이 협정으로 인해 미국에 7만 개의 일자리가 창출될 것이라고 말했지만 실제로는 9만5000개의 일자리가 사라지고 한국에 대한 미국의 무역 적자는 두 배가 됐다.

이 밖에 기업들의 오프쇼어링을 유도하는 숨겨진 원인도 따져봐야 한다. 이는 WTO 체제 아래 미국에 대한 불평등한 처우와 관계가 있다. 미국은 세계에서 가장 큰 시장을 보유하고 있음에도 불구하고 WTO의 ‘1국가 1표’ 원칙에 의해 시장 규모가 작은 나라들보다 더 큰 목소리를 내는 게 원천적으로 불가능하다. 하지만 핵심은 이것이다. 미국 기업들은 미국에서 물건을 만들어 수출해도 미국 내 판매용과 동일한 소득세를 적용받는다. 미국의 주요 무역 파트너들 대부분이 15~25%의 부가가치세를 부과하는데 미국 기업이 국내에서 생산한 물건을 해외로 수출하면 부가가치세(VAT)까지 더해져 미국 기업에 불평등한 이중과세가 된다. 반면 해외 기업이 미국에 수출하면 자신들이 지불한 부가가치세를 환급받는다. 이는 VAT가 이들 기업에 은밀한 수출 보조금 역할을 하고 있다는 것을 말한다.

이에 따라 미국 기업들은 ‘3중고’를 겪게 되는데, 미국 시장에 들어오는 해외 기업들은 VAT를 면제받지만 해외시장으로 나가는 미국 수출 기업들은 VAT를 지급해야 하며 미국 수출 기업들은 미국 소득세를 면제받지 못한다. 결과적으로 해외 기업들은 미국 기업들에 비해 국제무역에서 15~25%의 세금 혜택을 얻게 되는 것이다. 이는 ‘나쁜 무역협정’이 미국 경제성장에 어떤 영향을 미치는지를 보여주는 전형적인 사례다. 미국 대표부는 어떤 상황에서도 이와 같은 불평등한 무역구조가 해결되길 요구해야 한다.

WTO는 중국과 인도 같은 국가들이 노동착취와 느슨한 환경 규제를 통해 가격 경쟁력을 확보하고 환율을 의도적으로 떨어뜨려 불합리한 이익을 취하고 있음에도 불구하고 이를 해결할 조치를 취하지 않고 있다. WTO 내 분쟁해결기구가 존재하지만 오랜 시간이 걸리는 절차와 모호한 해석으로 중국과 같은 국가들이 말도 안 되는 행동을 지속하도록 하고 있다.

비평가들은 트럼프를 ‘보호무역주의자’이고 ‘무역 전쟁을 시작할 것’이라고 비판하지만 이는 무역적자가 미국의 경제성장에 어떤 영향을 미치는지 기본적인 이해가 부족하다는 것을 보여줄 뿐이다. 케인스식 재정정책만으로는 이와 같은 근본적인 문제를 해결하는데 한계가 있다. 많은 나라들이 변동환율제를 채택하고 있지만 여전히 중국과 같은 몇몇 나라들은 고정환율제를 채택해 시장을 왜곡하고 있다. 트럼프는 이처럼 환율을 조작해 이익을 취하는 어떤 국가라도 ‘환율 조작국’으로 지정하고 상응하는 조치를 취할 것을 약속한다.

중국은 세계무역 시장을 혼란에 빠뜨리는 ‘가장 큰 사기꾼’이며 미국이 가장 큰 무역적자를 보고 있는 국가다. 이 불평등한 무역은 중국의 불법적 수출 기업에 대한 보조금 지원과 지식재산권 도둑질, 환율 조작, 중국 시장에 진입하려는 해외 기업들에 대한 강압적 기술이전 요구와 만연한 노동착취 그리고 느슨한 환경오염 규제 등이 모두 해당된다. 글로벌 시장에서 이와 같은 불평등한 무역 관행이 지속되면서 중국과 같은 나라의 경제성장이 빨라지고 있지만 미국의 경제성장은 더 느려지고 있다.

NAFTA와 한·미 FTA와 같은 ‘나쁜 무역협정’에 대한 재협상을 진행할 것이다. 모든 무역협정은 미국의 GDP 성장률을 높이고 무역적자를 낮추며 미국의 제조업을 강화하는 것을 가장 중요한 목적에 두고 진행될 것이다.

트럼프의 무역정책은 강하고 똑똑한 협상을 통해 글로벌 시장의 복잡한 무역 흐름을 줄이는 것이 아니라 오히려 증가시키는 데 있다. 어림잡아 미국 무역적자의 절반이 다음 6개 국가에 집중돼 있다. 캐나다·중국·독일·일본·멕시코 그리고 한국이다. 트럼프가 전 세계의 균형 잡힌 무역을 추구할수록 우리의 주요 교역국들도 무역 전쟁을 자극하기보다 미국의 뜻에 더욱 협력할 것이다.

마이크 폼페이오 미국 국무장관이 중국 베이징에서 지난 10월8일 왕이 중국 외교담당 국무위원 겸 외교부장과 만나 최근 미중 무역마찰 문제를 논의했다.



[지금 트럼프는]
  WTO는 1947년 체결된 관세 및 무역에 관한 일반협정(GATT)을 흡수, 통합해 1995년 설립된 세계무역 질서를 세우고 우루과이협정의 이행을 감시하는 역할을 하는 국제기구다. 트럼프는 취임 이후 거듭 WTO 탈퇴를 경고하고 있다. 지난 8월에도 “WTO는 사상 최악의 무역 협상”이라며 “개혁에 나서지 않으면 탈퇴할 수도 있다”고 다시 한 번 경고했다. 트럼프가 탈퇴의 가장 큰 이유로 내세운 것은 보고서에서 지적한 것과 마찬가지로 WTO의 ‘분쟁 해결 기능’이다. 국영기업에 대한 중국 정부의 보조금, 지식재산권 침해를 둘러싼 WTO의 해석이 중국에만 유리하게 운영되고 있다는 것이다. 중국을 비롯한 전 세계 지도자들은 “WTO의 탈퇴는 미국에도 치명타가 될 수 있다”며 비난하고 있지만 트럼프는 아랑곳하지 않고 있다. 미 인터넷 매체 악시오스는 트럼프 행정부가 WTO 규정을 무력화할 수 있는 새로운 법안 초안을 마련했다고 보도하기도 했다.

미국 무역적자의 ‘주범’으로 주목된 6개국에 대한 압박도 가시화되고 있다. 한·미 FTA는 지난 9월 개정 협상을 타결했다. 한국은 미국에 대한 철강 수출을 제한했고 그 대가로 미국은 한국에 대한 철강 관세를 철회했다. 지난 8월 멕시코에 이어 지난 10월 캐나다와 담판을 지으며 북미 3국 NAFTA 재협상도 결국 성공했다. 트럼프는 클린턴 시대의 NAFTA가 멕시코와 캐나다에 너무 유리하도록 돼 있다며 줄곧 비판해 왔다. 자동차 무역의 ‘무(無)관세’ 조건이 지금보다 엄격해질 것으로 예상되면서 멕시코와 캐나다에 공장을 두고 이를 미국에 대한 수출 거점으로 활용해 온 일본도 타격을 받을 것으로 보인다.

‘역사상 가장 큰 사기꾼’이라며 적대감을 숨기지 않았던 중국과의 무역 전쟁도 현재 진행 중이다. 지난 6월에도 나바로 국장은 ‘중국의 경제적 침략은 어떻게 미국과 세계의 기술·지식재산권을 위협하는가’라는 제목의 65페이지짜리 보고서를 새롭게 발표했다. 최첨단 기술과 지식재산권에 대한 중국 기업들의 ‘도둑질’이 어떻게 진행되고 있는지 자세히 기술한 이 보고서는 앞으로 미·중 무역 전쟁이 단순한 무역 전쟁을 넘어 미래 신사업을 위한 기술 전쟁으로 확전될 것을 예고하고 있다.

이제 남은 카드는 ‘환율 조작국 지정’ 정도다. 미 정부는 2016년 발효된 교역촉진법에 따라 매년 4월과 10월 의회에 13개 주요 교역 대상국의 환율 조작 여부를 조사한 보고서를 제출하고 있다. 미 재무부는 지난 10월 17일 발표한 반기 환율 보고서에서 중국을 ‘관찰 대상국’으로 유지했다. 이에 따라 중국이 ‘환율 조작국’으로 지정되는 최악의 상황은 피했지만 두 강대국 간의 갈등이 결국 ‘통화전쟁’으로 번질지 모른다는 긴장감은 여전히 고조되고 있다. 그래야 겨우 6개월 정도의 시간을 벌었다는 게 전문가들의 분석이다. 

 특히 최근 들어 미국의 중국에 대한 불공정한 무역 관행과 위안화 환율의 불투명성에 대한 비판의 목소리가 점점 더 높아지고 있다. 스티브 므누신 미 재무장관은 지난 10월 21일 미 정부의 환율 조작국 판정 기준을 변경할 수 있다고 언급하며 중국에 대한 압박 수위를 높여 가고 있다.

vivajh@hankyung.com

[커버스토리= “무역 갈등은 시작일 뿐” 트럼프의 ‘준비된 패권전쟁’ 기사인덱스]
-“제조업 포기는 패배주의”… 2016년 ‘나바로 보고서’ 다시 보니
-“중국은 기생충”…신냉전 이끄는 트럼프의 反중국 이론가들
-우편 전쟁에서 스파이칩 전쟁까지…미국의 준비된 ‘정밀 타격’
-전성기 일본도 ‘금융 전쟁’에 무릎… 미·중 패권전쟁 시나리오는?
[본 기사는 한경비즈니스 제 1197호(2018.11.05 ~ 2018.11.11) 기사입니다.]


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입력일시 : 2018-11-06 09:36

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