준공업지역 규제완화로 공동주택 공급 가능해져
첨단시대 걸맞게 유보지·이적지 칸막이도 없애야
서울시의 준공업지역은 영등포구와 구로구, 금천구, 강서구, 성동구, 도봉구 등 서울 서남권과 동북권에 분포돼 있으며 면적은 현재 약 19.97㎢(약 600만 평)로 전체 면적의 약 82%가 이들 지역에 분포해 있다. 지난 1960~70년대 우리나라 소비·제조업 중심지로 국가 성장에 크게 기여해 왔다. 특히 이번 서울시 개정안에는 주민이 지구단위계획을 보다 쉽게 이해하고 제안할 수 있도록 구체적인 개발 지침을 담고 있으며 준공업지역 내 공동주택 등 건립을 위한 지구단위계획 수립 기준도 마련하여 조례 개정과 함께 시행한다고 밝혔다. 이번 조례 개정으로 그동안 용적률 제한과 용도 제한까지 겹쳐 개발할 수 없었던 것을 대폭 완화하여 준공업지역 내 공동주택 건립을 위한 지구단위계획 수립 시 상한 용적률이 현행 250%에서 400%까지 높아지는 등 규제가 대폭 완화된 것이다.
또한 이를 위해 공공임대주택 공급 규정을 추가로 신설하여 공공성을 강화하면서도 주거공급을 확대할 수 있도록 했다. 특히 상한 용적률 인센티브는 공공시설 등 기부채납, 건축법 등 다른 법령에 따른 용적률 완화는 물론 공공임대주택 공급으로 용적률을 완화 받고자 할 경우 완화된 용적률의 절반을 공공임대주택으로 공급해야 한다. 또한 그간 모호했던 공동주택 건립을 위한 지구단위계획 수립 대상 면적을 부지 면적 3000㎡ 이상 또는 100세대 이상 공동주택 건설 시에 수립하도록 규정을 명확히 했다. 따라서 기존 준공업지역 내 공장이 하나라도 존재하면 규모와 관계없이 지구단위계획을 의무적으로 수립해야 했지만 앞으로는 공장 비율이 10% 미만인 경우에는 지구단위계획 수립 없이 공동주택 건립이 허용된다.
개발 방식도 보다 유연하게 조정됐다. 기존에는 1만㎡ 미만 부지만 산업·주거 복합개발이 가능했으나 앞으로는 부지면적과 관계없이 사업 주체가 개발 방식을 자유롭게 선택할 수 있도록 면적 제한 규정을 삭제했다. 이와 함께 주거용적률 상향에 따라 산업·주거 복합건물의 용적률도 산업시설 확보 비율에 따라 상향 조정함으로써 더욱 유연한 개발이 가능하도록 했다. 특히 공장 비율이 30% 미만 구간에서 산업시설 확보 비율과 관계없이 동일한 용적률이 적용되던 형평성 문제를 해소하기 위해 구간을 세분화하고 용적률을 차등 적용하도록 했다. 이에 따라 산업시설 비율 10~50% 이상에 따른 구간별 허용용적률은 최소 15%에서 최대 30%까지 상향 조정된다. 그리고 공공이 직접 시행하는 공공임대주택 및 공공준주택(임대형 기숙사, 오피스텔 등)에 대해서는 용적률 400%를 적용하고 공공주택사업자가 매입하는 기존 주택 등 매입임대주택은 용적률을 기본적으로 300% 적용하되 공공임대주택으로 추가 공급 시 최대 400%까지 완화할 수 있도록 했다.
한마디로 산업복합형은 공장비율이 10% 이상이고 산업시설 확보가 의무로 복합 또는 분할 개발이 가능하다. 이때 공장 비율이 높을수록 최대 용적률은 650%까지 가능하다. 또한 주거복합형은 공장비율이 10% 미만으로 산업시설 확보 의무는 없다. 따라서 주거중심개발이 가능하며 최대 용적률은 400%까지 가능하다. 여기서 공장비율은 2008년 1월 31일 당시 기준 공장 이적지까지 포함된다. 인센티브는 앞서 밝힌 바와 같이 공공기여, 공공임대주택 공급, 지하철 출입구 설치, 친환경 건축물 인증 등을 통해 추가로 부여된다.
이번 서울시의 조례 개정과 지구단위계획 수립 기준 정비를 통해 준공업지역 개발이 본격적으로 추진될 수 있는 기반 마련은 늦었지만 환영한다. 그러나 개정된 조례 시행으로 침체된 준공업지역이 도시 발전의 핵심적인 역할을 수행할 수 있을지는 의문이다. 왜냐하면 아직도 준공업지역은 유보지와 이적지로 구분하여 개발을 제한하고 있으며 유보지는 공장과 공장지원시설만 공급이 가능하고 민간분양 아파트를 공급하려면 이적지에서만 가능하기 때문이다.
이미 서울은 주택공급이 부족하여 준공업지역 내 대부분 지역이 주거 용도가 혼재된 상태에서 사용되고 있으며 이러한 현상은 주변 지역의 무질서한 개발과 함께 계획적, 체계적 개발을 저해하고 있다. 이미 산업은 예전처럼 장치산업이 아니라 점점 첨단산업으로 변하고 있는데 행정지원은 이를 따라가지 못하는 듯하다. 유보지라 하여도 주택이 부족한 현실을 감안하면 민간 분양아파트와 첨단산업 공장이 함께 조성될 수 있도록 해야 직주근접으로 그 효과는 더 커질 수 있다. 또한 공장지원시설은 물론 이미 우리들에게 주거용도로 익숙한 준주택(오피스텔과 도시형생활주택 등)을 건축할 경우 용적률 인상 등 적극적이고 충분한 지원을 통하여 실질 주택공급이 될 수 있도록 한다면 서울시 주택시장에 매우 긍정적인 영향을 줄 것이다.
권대중 서강대 일반대학원 교수
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