토지 강제 수용 과정의 첫째 원칙, ‘성실한 협의’[박효정의 똑똑한 감정평가]

[똑똑한 감정평가]

공익 사업을 위한 ‘토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 토지보상법)’에서는 사업 시행자에 대해 토지 등을 강제 수용하기 전 먼저 토지 소유자와 협의를 통해 토지를 취득하는 과정을 거치도록 규정하고 있다.

법 전반에 걸쳐 절차와 보상 기준의 정립 방식으로, 사업 시행자로 하여금 ‘성실한 협의’의 의무를 준수하도록 강제하고 있는 것이다.

필자가 운영하는 토지보상행정사사무소에서 처리한 사건 중에 사업 시행자의 성실한 협의 의무 위반으로 인해 위법한 재결 신청에 대해 각하 재결을 받은 사례가 있다.

이유는 사업 시행자가 성실한 협의를 위해 거쳐야 할 절차를 생략한 것은 ‘치유될 수 없는 중대‧명백한 하자’라는 것이었다.

국토교통부 중앙토지수용위원회사무국에서 발행한 토지 수용 업무 편람에서는 공익 사업을 위해 소유자 등의 의사에 반해 사유 재산을 강제로 취득할 수 있는 수용권을 남용하지 않도록 ‘성실한 협의’의 중요성을 강조하고 있다.

이에 따라 협의 취득의 절차를 별도의 장으로 구성하고 기술해 사업 시행자의 성실한 협의의 의무를 더욱 강조하고 있다.

헌법 제23조 제3항에서는 보상법률주의를 천명하고 있다. 수용권은 성실한 협의를 거치고 난 후 최후의 수단으로 활용되도록 하는 현행 법률상 수용권이 발동되는 재결이 적법하기 위해서는 성실한 협의가 필수 조건이 될 것이다.

특히 토지 수용 업무 편람에서는 ‘성실한 협의’를 토지보상법에서 정한 절차의 완전한 이행, 정당한 보상금의 제시 등의 요건을 충족한 협의를 의미한다고 설명한다.

토지보상법에서 정한 절차의 완전한 이행은 큰 맥락에서 살펴보면 사업 시행자의 토지 조서 및 물건 조서의 작성 의무, 보상 계획의 공고‧통지 및 열람의 의무 그리고 보상액의 산정과 토지 소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거칠 의무로 구분할 수 있다.

토지보상법의 체계 및 수용 절차가 성실한 협의 이후에 수용권이 발생하도록 하고 있으므로 성실한 협의의 요건, 즉 토지보상법에서 정한 절차의 완전한 이행이 없는 사업 시행자에게 수용 권한을 부여한다면 토지 수용의 절차 및 방법을 규정한 법률의 취지와 규정이 무색해질 것이다.

또한 종국적으로는 행정청이 사업 시행자의 불성실한 협의 또는 수용권의 남용을 장려하는 결과가 초래되는 문제가 있어 실로 엄격한 해석이 필요한 부분이다.

성실한 협의 의무 위반으로 인해 사업 시행자의 재결 신청을 각하했던 사례에서는 각하 사유에 대해 사업 시행자가 수용 재결을 신청하기 전까지 현금 청산을 위한 감정 평가액의 제시 및 협의를 요청한 사실이 없었다. 따라서 피수용자와 여전히 감정 평가액에 따라 협의가 성립될 여지가 있다고 볼 수 있다고 설명했다.

또 현금 청산 과정에서 협의 절차를 기다리던 피수용자가 오랜 시간이 지나 법률 관계의 조속한 정리를 위해 사업 시행자를 상대로 수용 재결 신청 청구를 한 것은 협의 절차 거절에 대한 확정적 의사 표시라고 보기 어렵다고 판단했다.

이처럼 토지수용위원회에서는 사업 시행자가 수용권을 행사하기 전에 반드시 토지 등 소유자와 성실하게 법률에 정한 절차를 준수해 협의할 의무를 엄격하게 해석하고 있다. 따라서 강제 수용의 단계에서 피수용자는 법에서 보장하는 절차와 권리가 보장됐는지 살펴 정당한 보상을 받기 위해 노력하는 것이 현명하다.

박효정 로안감정평가사사무소·토지보상행정사사무소 대표